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社会改革

跨越中等收入陷阱 新加坡如何经营国有企业?

作者:严崇涛  时间:2016-05-31

  “如果国有企业能够健康发展,保持高的利润率,为什么一定要交给私人企业来做?”这段话或许能给纠缠于中国是国进民退,还是国退民进的人士以启示。

  新加坡是一个城市国家,它的经济成分是外资为主;即便如此,它也培育出一批有着很强实力和规模的国有企业。中国作为大国,应更需要通过一批大型国企和民营企业的成长壮大,来强化自身经济的竞争力和影响力。

  距离上一轮国有企业改革十多年后,国企“人浮于事”仍很严重,职工“下不来”“裁不掉”,企业办社会、政企不分、企社不分的问题依然突出。本轮国企改革如何在这方面取得实质性突破,真正把国企建成能面对市场竞争、以质量效益为导向的现代企业?或许,我们可以从自改革开放开始,就重点学习和借鉴的对象——新加坡那里,借鉴其国有企业成功经营的经验。

  1国家企业家精神

  新加坡最早的国家企业是由第一任财政部长吴庆瑞博士和他的常任秘书韩瑞生先生开创的。他们投资兴建了新加坡国家钢铁公司、裕廊和三巴旺船厂、香格里拉和文华大酒店,还有一系列规模较小的私人企业。

  政府注入这些资产的目的是为了增强人们的信心,鼓励私人企业进军工业,由它们来管理和运作这些新成立的公司。

  韩瑞生先生还建立了新加坡发展银行(现星展银行),来提供长期的融资。如果需要的融资量超过了星展银行的借贷能力,财政部就会直接出手投资,例如政府曾与日本住友公司共同出资10亿新元建立新加坡石油化工公司,该公司为后来裕廊工业岛石油化工区的发展打下了坚实的基础。

  从新加坡的经验来看,国家资本主义对于建立和发展大型的、风险与机遇并存的新兴行业,是必不可少的。1972年我们建立了新加坡航空公司,财政部是唯一的股东。由于财政部百分之百地控股,所以它能直接对公司进行管理和经营。但当时的财政部长韩先生知道,这不是最好的选择。

  韩先生没有直接任命公司的董事长和董事会成员,而是把权力移交给公司的总裁Lim Chin Beng先生,由他领导新加坡航空公司的管理层来经营这个公司。最初的董事会成员在1972年到1996年这段时间为公司作出了巨大贡献。回顾过去,他们现在可以骄傲地说,是他们这些开拓者白手起家,使新航从一开始的几架飞机发展成为现在的拥有巨额利润的国际化航空公司。

  2金融监管、政府与机构

  作为新加坡的第一任财政部长,吴庆瑞博士不仅仅是新加坡的经济建筑师,更是财政方面的建筑师。他建立了新加坡经济发展局来引导新加坡的经济发展。作为财政部长,他还创立了其他三个机构来协助新加坡的金融监管。

  他建立的第一个机构是新加坡货币管理局,负责管理新加坡所有的外汇储备。后来当我们决定要通过汇率而不是利率来影响货币政策的时候,吴庆瑞博士就建立了政府投资公司来管理政府的长期资产。新加坡货币发行局发行货币所需要的外汇资产都转交给了政府投资公司来管理。货币管理局所持有的外汇资产可以看作长期资产。货币管理局通过干预外汇市场来调整汇率,维持新加坡货币的稳定。政府投资公司和货币管理局的管理人员都不用承担商业风险。商业风险主要由淡马锡控股公司来承担。

  财政部长久以来一直在实行国家资本主义,我希望它以后也能坚持这样做。在国家资本主义制度下,政府作为投资的参与者和私人企业合作,投资于前途未卜、高风险高收益的新领域、新行业。

  有人说英国的伊丽莎白一世女王曾经和一些男人合作,例如弗朗西斯·德雷克爵士,为发动战争而组织军队,配备人员。然后他们就把这些人派出去攻击和抢夺西班牙船队,它们从西印度出发,满载黄金珠宝回国。如果他们的人能截获这些财富,那么回国后就能能获得爵位;如果他们失败了,就会被当成海盗处死。

  1961年,财政部刚刚组建经济发展局的时候,曾经拨款一亿新元作为启动资金,这在当时可以算是天文数字了。虽然这笔钱足以维持日常经营所需,但是主要目的是为了投资或者贷款给私人企业,鼓励它们在新加坡建立新的工业。政府的参与给了私人企业更多的信心,使它们投入资本时更放心。如果可能的话,我们还会介绍给它们更多新的技术。

  新加坡裕廊工业区的第一家现代化的工业公司——国家钢铁公司——就是在联合国发展计划署的专家、法国人Schereschewsky先生的建议下建立的。他曾经是法国国家电力公司的主席,也是钢铁锻造方面的专家。

  只要有机会,财政部和经济发展局就会和私人企业一起投资设立新的行业,因为在商业方面它们比我们懂得更多。但是当风险太高的时候,财政部就会直接投资,做唯一的股东,这方面的例子如新加坡航空公司和星展银行。我们也曾经和住友化学公司合作,建立了价值几十亿新元的新加坡石油化工公司。

  在这些项目和机构中,新加坡政府一直在推行实用资本主义政策。虽然财政部经常会成为最大的股东,但是我们能够抵制住诱惑,没有派我们的公务员直接管理和经营那些公司。作为最大的股东,我们有权任命公司的董事会成员,有时甚至是首席执行官。 “国有企业”在新加坡并不是一个贬义词。我们要一直这样保持下去,否则就很可能沦为“朋党资本主义”。

  3向淡马锡控股公司的过渡

  1968年新加坡发展银行(星展银行)建立的时候,经济发展局的工业贷款和资产投资都转移到了这个银行。作为一个银行,星展银行只可以接受符合商业标准的贷款和投资,然后由经济发展局负责剩下的部分。剩下的这些常常是最令我们头疼的,因为要涉及大规模的国家预算。但是我们1972年建立新加坡航空公司的时候,需要的融资额度超过了星展银行的借贷能力,更别说让它做大股东了。同样地,在建立新加坡石油化工公司的时候,也是由财政部做唯一的股东,出资5亿新元。

  因为无法全面公平地顾及所有参与投资的公司,1970年财政部决定其全部资产投资转移到一个公司的名下,那就是淡马锡控股公司。财政部没有能力同时为这么多大公司提供监管,这些大公司包括新加坡航空公司、星展银行、东方海皇轮船公司、新加坡电信公司和新加坡科技集团等。

  同时,在转移之后也避免了像税收这样的利益冲突。淡马锡控股公司的角色也不仅仅限于公司监管,他们还要接替财政部和经济发展局的职责,实施国家资本主义的政策。

  另一方面,淡马锡还要监督管理新加坡港务局、新加坡电信局等大型法定机构的公司化过程。

  目前,建立公司监管的初始阶段已经基本完成,淡马锡的主要任务就是转向最根本的国家资本主义的角色。淡马锡要为新加坡寻找最新的商业发展领域,就像当时财政部和经济发展局那样,进行投资、培养,让它们成长。当这些新的行业成熟了以后,淡马锡就要退出、离开,然后再去寻找下一个前线。

  不管过程有多辛苦,我们一定要建立起这样的良性循环。如果淡马锡不能沿着这条艰难的道路坚持走下去,那么,将来就再也不会出现像新加坡航空公司、星展银行这样的蓝筹黑马了。

  4退出报告和私人部门

  有一些人认为新加坡政府和淡马锡控股对经济发展干涉得太多,应该给私人企业留下更多的空间,让它们自由发挥。对父母来说,放手让孩子离开是最困难的事情。政府如何从企业中退出是一个争议已久的话题。70年代中期,当吴庆瑞博士收到第一份政府退出的报告时,他叹了一口气,然后问了两个问题:如果政联公司是盈利的,为什么政府要把所持有的股票卖掉?如果这个公司不盈利,我们作为政府又怎能出售股票呢?

  然后他就问到了一个最根本的问题:我们把股票卖给谁?我们能够找到一个像我们政府这样的控股集团来接手新加坡航空公司,让它保持盈利继续发展吗?为什么我们要有这种意识,把我们强大的公司卖给那些只为了获得短期利润的基金经理呢?作为一个很小的经济体,我们生死只有一步之遥。政府应该停止扮演资本家的角色了吗?

  这些问题到现在仍然至关重要,需要人们不停地探讨。

  在我看来,我想建议淡马锡控股公司不要急于变现已经发展成熟的企业,而是应该去寻根溯源,建立更多新的企业来创造价值,就像国家钢铁公司、新加坡航空公司、吉宝集团、胜科工业、星展银行、新加坡电信公司、东方海皇轮船公司和新加坡港务集团历史上曾做过的一样。

  以知识为基础的竞争将会产生成百上千的新行业、新机遇。回顾过去经济发展局的开创阶段,我希望淡马锡能够向老一辈战斗者学习,以同样甚至更多的精力和热情来领导新加坡未来的经济发展。

  以上文字摘自《新加坡发展的经验与教训》,江苏人民出版社2016年3月,有删节

  作者信息严崇涛,1959年加入新加坡公共行政服务机构,1970年到1999年先后担任财政部、贸工部以及总理公署等多个政府部门的常任秘书,并曾经担任经济发展局、中央公积金局、建屋发展局等多个主要法定机构主席。严先生曾与新加坡第一代领导人紧密共事,在前副总理吴庆瑞、前财政部长韩瑞生以及李光耀和吴作栋两位前总理的直接领导下工作。

来源:摘自《新加坡发展的经验与教训》 [关闭] [收藏] [打印]

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