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社会改革

聂生奎:完善企业职工收入分配机制要用好政府之“手”

作者:聂生奎  时间:2014-07-08   浏览次数:0

  企业职工收入分配是一个永恒话题,社会高度关注。党的十八届三中全会提出:“健全工资决定和正常增长机制,完善最低工资和工资支付保障制度,完善企业工资集体协商制度。”这是新的历史时期中央对企业职工收入分配的新的要求。如何通过深化改革,实现改革目标,存现阶段仍有很多问题值得思考。

  一、企业职工工资决定机制问题

  我国企业职工工资决定机制的形成与企业改革相伴而生。1992年,国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,明确了企业享有自主分配权。党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的目标,明确提出企业工资制度改革的基本思路,即坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存以及效率优先、兼顾公平的原则,实行“市场机制调节、企业自主分配、职工民主参与、国家监督指导”,逐步建立起现代企业工资收入分配制度。按照这一思路,政府对企业工资管理的方式从行政手段为主转向主要依靠经济和法律手段,企业职工工资的决定机制交给市场调节。

  这样一种决定机制,框定了政府、企业和职工之间在企业收入分配时的职能定位。政府可以做的是依据法律规定实施最低工资,为劳动力市场提供工资信息,通过税收等政策直接或间接影响工资收入。企业与职工间要么通过劳动力市场价位确定职工工资,要么由企业与职工进行集体性的工资协商,形成企业工资分配规定。对于国有企业而言,国家实行了工资总额管理的办法,从总体上来确定企业职工工资水平。在工资集体协商开展不是很普遍的中小微企业,其职工工资多是通过职工个体与企业相互商议而确定的。对于职工工资的增长机制国家并无强制性措施,只有原则性要求,即逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。归根到底,还是要依靠市场的力量来决定。

  完成“健全工资决定和增长机制”任务,坚持的方向依然是市场化取向。主要从两头落实。对于政府而言,应当向社会提供及时完整的工资信息,以引导企业合理确定工资水平。目前的问题是,全社会的工资信息缺失严重,准确性与系统性都不能满足企业所需。各地所发布的工资指导线和劳动力市场价位权威性不够,也不及时。有必要建立企业薪酬调查与信息发布制度。人力资源和社会保障部在这方面已进行了3年试调查,涉及全国153个城市,6万多个企业。这项试调查是严格按照科学方法设置的,调查的总体质量是有保障的,所取得的成果已在应用之中。下一步,中央政府应当建立有效权威的全国企业薪酬调查制度,工资指导线及劳动力市场价位应与这个制度进行并轨。地方在此基础上开展本地区的相关工作。对于企业而言,必须增强工资集体协商的力度,通过与职工的协商来确定企业的收入分配办法及相应的水平。国有企业职工收入分配应当改进工资总额的管理办法,以总额预算来进行宏观调控。国有企业负责人的薪酬应当体现公平与业绩,分类进行管理。

  二、最低工资制度问题

  实施最低工资制度是我国履行国际公约,保护低收入职工权益的制度设计。这项制度被全世界大多数国家所采用。我国从1989年广东珠海率先实施以来,历经20多年的变迁,这项制度不仅在法律中被确定,而且在实践中被普遍广泛地予以实施。

  当前,对最低工资制度存有多种疑问,如最低工资提升是不是太快了,最低工资是否影响了就业,最低工资标准内涵是不是可以更清晰,最低工资对企业发展是不是造成较大伤害,最低工资是不是干扰了市场,最低工资应不应成为政府的工具,等等。实际上,对最低工资的争论在许多国家都存在,是一个敏感话题。对我国最低工资制度进行深入研究理所当然。当前的疑问既源于对最低工资不了解,也有基本判断缺乏依据的问题。

  关于最低工资标准的提升是否太快问题。客观地讲,从1994年到2004年这十年间,最低工资标准的调整并不如人意,政府在这方面的意识并不强烈。2004年后,特别是金融危机后,各地最低工资标准的调整节奏和调增幅度才快起来。但也是一个由高到低的趋向。2009年全国暂停一年没有调整,2010年出现反弹,调增幅度较大,2011年国家“十二五”规划要求年均增长13%,出现赶超现象,2012年、2013年出现一个调增下降态势。总体上讲,全国基本上形成调整的正常机制,并没有出现频调问题。

  关于是否影响就业问题。有许多学者对此进行了实证性研究,得出的结论并不一致。一般而言,大多认为提高最低工资,企业本能的反应就是裁减人员。但现实中,企业要维持生命力,这并不是最好的办法。企业完全可以通过技术改进、节能增效等提高生产率,从而消化由于提高最低工资所造成的企业成本上升的问题。这样的状况有可能并不对就业产生影响。也有研究表明,最低工资的提升,可使劳动力市场中有就业意愿的人增多,反而促进就业,这在青年人就业市场上时常有所体现。对于我们国家而言,我们的研究表明,在提高最低工资标准时,劳动力市场中的时点效应并不明显,“求人倍率”等基本不发生变化。

  关于企业承受力问题。最低工资的调整对企业人工成本必然产生影响。比如,调整最低工资,那些用最低工资作为起薪的企业,就要进行相应的调整,同时,还有调整由起薪工资作为标准的加班工资,调整社会保障缴费基数,调整住房公积金缴费基数,这是就个体而言。对于企业总体薪酬,还有一个内部员工收入比例关系问题,这就产生最低工资的溢出效应,企业管理层也由于调整最低工资而调整工资。这是企业经常讲的道理,是事实,但问题在于,工资在企业成本中占有什么样的比例。有研究表明,工资对企业成本的影响并不大。现实中企业所讲的承受力问题,更多地反映在劳动力市场价位上。调整最低工资与工资增长间的关系,也是没有厘清一个问题。有人提出调整最低工资标准,推动了企业职工工资的增长,有人说调整最低工资标准,实际上是追赶工资的增长。是推动还是追赶,尚未有一个确切的定论。最低工资对产业转型升级具有一定的影响。通过最低工资调整有时会使一些微型企业经营遇到困难。解决的思路不是不调整最低工资,而是通过其他的办法给予这些企业以优惠政策,减少其税赋。因此,所谓的企业承受力不能听取一面之辞,必须综合性地考虑得出相对开放式的结论。这个结论,如从分类上看,有的可能是不可承受的,有的则是可以承受的。从动机上看,也许就是要通过这样的策略实现一定的政策目标。从效果上看,也有可能通过综合施策,增强企业的承受力等。

  关于最低工资的内涵问题。在我国,目前最低工资的内涵并不统一,北京、上海两地的最低工资明确不包括社会保险和住房公积金,是所谓的“裸工资”。有6个地方的最低工资中考虑了住房公积金,其余地方则考虑到社会保险,但没有考虑住房公积金。这样,全国的最低工资标准在比较上就出现困难。这个局面反映了政策选择的过程,也反映了对最低工资认识的不统一。《国际劳工组织章程》规定,作为会员国的一个目标,应当“按照当时该国的理解,支付工人足以维持适当生活标准的工资”。国际劳工组织(ILO)第135号建议书中明确了“最低工资的根本目的是为工资劳动者得到可容许的最低水平工资提供必要的社会保护”,并“应当成为旨在战胜贫困、保证满足全体工人及其家庭需要”,即最低工资最基本的目标是减少贫穷,确保最低生活水平。全球各国在设定最低工资时,定位和目标各有不一。大体包含以下几个方面:维护低薪劳动者及其家庭赡养者最低限度的基本生活;维护社会所需要的劳动力持续再生产;促进经济和社会的稳定运行;促进劳动者素质不断提升。我们的选择是维护劳动者取得劳动报酬的合法权益,保障劳动者个人及其家庭成员的基本生活。我们将最低工资标准定义为:劳动者在法定工作时间或依法签订的劳动合同约定的工作时间内提供了正常劳动的前提下,用人单位依法应支付的最低劳动报酬。具体构成计时工资、计件工资(包括计件超额工资)、奖金。不包括作为超额劳动报酬的奖金、延长工作时间应得的加班加点工资、特殊条件下劳动所得的津贴以及国家规定的保险福利待遇。由此可以看出,社会保险和住房公积金等在原本意思中并不包含。由于这是一个历史形成的问题,不能“—刀切”,可以进行标注式公布,如包含公积金、社会保险的,可以进行单列,并逐步进行剥离。如果强行规定实施“裸工资”,必然会导致现有地方的最低工资标准出现大幅度下降,这就不仅是一个经济问题了,搞得不好可能会出现社会问题。

  关于最低工资的决定机制问题。法律对最低工资调整的决定机制作出规定,明确由地方政府决定,报中央政府备案。这里存在几个问题:一是地方政府如何决定;二是中央政府与地方政府意见不一致时,备案的作用如何发挥;三是这个决定的社会共识如何形成。目前地方政府出于各种考虑,既有从产业结构调整角度思考问题的,也有从改善民生出发的,既有从招商引资考虑的,也有从政绩角度出发的。但不论怎样的动机,地方政府一般都会按照程序进行,省级政府和党委都会进行研究。但问题是调与不调的标准是什么,调多少是以科学运算为主,还是以个人意志为主。中央政府的备案应是一种宏观调控措施,防止形成恶性竞争。但让一个部门否定地方党委和政府的意见,显然是不妥当的。有人也借改革说话,将这项工作全部下放给地方政府。这样是否行得通?还值得商榷。最低工资不仅涉及职工权益,有时也是一个国家竞争力的体现。普遍性的劳动力成本推升过快,有可能会导致国家产业政策的失效,影响经济战略的实施。中央政府的宏观调控手段可以进行改进,在现有被动备案的基础上,改为指导性备案,经过缜密地论证,提出每年的调整区间。同时,加强效应评估,给地方政府建议。这个过程中,应与工会、企业组织代表进行广泛磋商,争取取得共识。

  三、工资集体协商问题

  当前,我国正处于社会转型关键期、结构调整阵痛期和增长速度换挡期,劳动关系的利益主体、利益诉求以及外部环境已经并正在继续发生深刻变化,劳动关系矛盾进入了多发期和凸显期。特别是随着新生代劳动者逐步进入职工队伍,他们的平等意识和依法维权意识不断增强,利益诉求逐步从争取基本劳动条件向分享企业发展成果转变,维权方式逐步由被动表达向积极主张转变,维权手段从个别维权为主向集体维权为主转变,集体劳动关系矛盾呈上升趋势,劳动者集体利益争议开始凸显。其中,工资集体协商是解决集体利益争议的重要制度安排。党的十八届三中全会和今年的国务院政府工作报告都对完善企业工资集体协商制度提出明确要求。近年来,特别是2010年至2012年期间,这项制度得到了长足发展,人力资源和社会保障部会同全国总工会、企业代表组织大力推行“彩虹计划”,使工资集体协商制度上了一个台阶。但也要看到,各地工作进展仍不平衡,近两年经人力资源和社会保障部门备案的集体合同签订率仅在60%~70%,距离“十二五”规划纲要确定的80%的目标,尚有一定差距。部分企业集体协商实效性不强、集体合同质量不高,有些地方集体合同签订率虽然比较高,但集体合同内容多是照搬照抄法律文本,“重数量轻质量,重合同轻协商”的现象较为突出。此外,还存在集体协商制度建设滞后,协商主体不健全、协商程序不规范等问题。

  解决协商主体到位的问题,必须使企业工会组织能够真正发挥作用,也即企业工会组织应当具有话语权,能够得到工人的真诚拥护。目前的问题是,企业工会组织并不健全,即使有,也有相当一部分是不发挥作用的。同时,企业组织也必须有意识地开展这项工作。目前法律所规定的职工代表提出要约后,企业方不接受要约的问题无法得到强制性地解决。因此,劳资双方协商意愿存在较大落差,政府从中撮合并不一定能起多大作用。解决协商不起来是当前的首要问题,但有一个问题也不能忽视,即协商不成怎么办,强制性地裁决可能会引起更大的矛盾,对和谐劳动关系的局面会造成较大伤害。从法律上规定双方强制性进行协商,特别是集体协商,其实施的效果并不一定比职工个体与企业方合意更为有效。有必要思考主体到位的程度、主体间协商的效果、协商不成争议处理的机制等问题。

  目前我国存在大量的非正规就业,对这部分人而言,工资集体协商可能是一个奢望。对于相当数量的小微企业,职工与企业进行工资集体协商多数情况下不可能成为现实。因此我们就要考虑,工资集体协商到底能够解决多少问题。西方国家走过的路子,是否必须重复走一遍,这是正道,还是可以另辟一些道路。发达国家企业工会组建率越来越低,行业工会作用也在减弱,其工资问题多是依靠市场机制解决。特别是老龄化社会的到来,劳动力短缺在一定程度上表现为劳动者变为强势力量,其在工资问题上的发言权更多些,导致资方不得不主动性地增长工资。我们是否也要走入这个方向,值得观察。

  在协商过程中出现工会组织异化问题如何处理,可能也是一个棘手的问题。在广东等地,已有个别企业工会被一些劳工维权组织利用或控制,由此形成一股力量,替代总工会的领导作用。这种现象的出现,促使我们在设计制度时应当慎重考虑协商的可控性。如果由于一个企业的工资集体协商出现问题,波及更多企业,甚至引起连锁反应,从而形成不可控集体事件,这样的协商就有可能得不到支持与坚持。工资集体协商是一个技巧性问题,也不完全是一个政策性问题,有时会延伸到政治范畴的视域下,这使问题更加复杂化。

  总之,企业职工工资收入分配问题,既要使政府的“手”用得好用得对,也要使企业和社会以及职工广泛地参与自身利益的维护,这还有很长的路要走。

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