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社会改革

中改院:尽快制定并实施国民收入倍增计划(2010-2020)

作者:中改院课题组  时间:2016-05-18

       编者:习近平总书记在中央财经领导小组第十三次会议上强调,扩大中等收入群体,关系全面建成小康社会目标的实现,是转方式调结构的必然要求,是维护社会和谐稳定、国家长治久安的必然要求。 现将中改院2010年的研究课题报告部分内容首次公开发表于此。为落实中央扩大中等收入群体的战略部署提供参考。

  着眼于收入分配体制改革,尽快制定并实施未来十年的国民收入倍增计划,是后危机时代我国缩小收入差距、消除分配不公的现实需求,是化解各种矛盾、构建和谐社会的客观要求,也是未来5-10年我国在以公平与可持续发展为主线的发展方式转型上取得实质进程的关键所在。当前亟待明确的核心问题有三:第一,国民收入倍增计划的实质内容是什么?第二,未来10年我国实现国民收入倍增计划的可行性有多大?第三,实现国民收入倍增计划需要哪些政策调整和体制安排?为此,我们提出如下建议。

  一、尽快制定并实施未来十年的国民收入倍增计划

  国民收入倍增计划是国民收入分配结构调整的一个基本组成部分,旨在破解工业化生产与社会可支付能力差距不断扩大的现实问题,在保障经济持续增长的同时提高全民收入水平,实现公平与可持续发展。

  1、适应“分好蛋糕”的现实需求,尽快制定并实施未来十年的国民收入倍增计划

  (1)“分好蛋糕”成为制约“做大蛋糕”的重要因素。改革开放30年,我国以“做大蛋糕”为核心目标和重点任务的发展方式取得了历史性成就,社会产品供给日益丰富,全社会温饱问题基本解决,实现了“供给管理”的预期成效。进入新阶段,大规模的工业化生产已经不存在技术困难。现实问题是居民收入增长远低于同期经济增长速度,且存在严重的收入差距和分配不公,社会消费能力明显不足,成为制约可持续发展的关键因素。当务之急,应加强“需求管理”,“分好蛋糕”,方能调动各方面积极性,保障“做大蛋糕”。

  (2)“分好蛋糕”需要尽快制定并实施国民收入倍增计划。我国已进入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的关键时期,“分好蛋糕”重在实现“民富”,即由“国强民富”走向“民富国强”,只有“民富优先”才能真正实现“国强”。“分好蛋糕”、实现“民富”亟需调整国民收入分配格局,改变劳动者报酬占GDP比重与居民收入占国民收入比重持续下降的格局,扭转城乡、区域、不同社会群体之间不断扩大的收入差距。这客观上要求实施惠及全民的国民收入倍增计划。日本20世纪60年代的实践经验表明,实施国民收入倍增计划的十年间,国民收入实际年平均增长率达11.5%,更好地使全民共享经济发展成果。

  2、明确提出未来10年国民收入倍增计划的具体约束性指标

  (1)把提高消费率作为国民收入分配结构调整的最终目标。建议明确规定消费率增长的约束性指标,作为收入分配体制改革的最终目标。初步预测,到2020年,消费率和居民消费率应分别达到65%左右和55%左右。

  (2)明确国民收入倍增计划的核心目标(包括阶段性目标)。建议从四个层面制定详细的国民收入倍增计划目标:“两个不低于、两个提高、一个缩小、一个扩大”(简称2211目标)。 第一,居民收入增长速度不低于GDP增长速度,劳动者收入增长速度不低于企业利润增长速度。初步估算,考虑通货膨胀因素,建议城乡人均收入年均增长不低于15%,到2015年番一翻;到2020年翻两番。第二,不断提高劳动报酬占比和居民收入占比,到2015年分别提高到50%和65%左右;到2020年分别提高到55%左右和 75%左右。第三,不断缩小城乡收入分配差距,到2015年控制在3.2:1到2020年控制在3:1左右。第四,不断扩大中等收入群体,到2015年达到30%左右;到2020年达40-45%。

  二、充分利用有利条件实现国民收入倍增目标

  应当说,当前我国在实现国民收入倍增计划的目标上,有比较多的有利条件。关键在于抓住历史机遇,尽快实施国民收入倍增计划。

  3、较高的经济自然增长率是实现国民收入分配结构调整目标的基础。过去30年,我国经济年均增长9.8%,尤其是2001-2008年间,年均增长10.2%。同期城镇居民家庭人均可支配收入增长9.9%,农村居民家庭人均纯收入增长6.4%。有研究表明,从我国资本积累、劳动投入和全要素生产率的变动看,经济自然增长率呈现逐步提高的趋势,未来10-20年,达到8-9%的自然增长率是完全有可能的。考虑到3-4%左右的通货膨胀率等因素,经济名义增长可达到11-13%。在这个大背景下,第一,居民名义收入年均增长比经济增长快2-3个百分点,国民收入倍增计划中提出的居民收入年均增长达到15%的可行性非常大。第二,从中等收入群体看,当前我国中等收入群体占总人口的23%,并且以每年一个百分点的速度增长。在公共政策倾斜下,“扩中”有望提高到1.5个百分点。未来5年、10年中等收入群体有望分别达到30%和40%的可能性是比较大的。

  4、 城市化进程提速是缩小城乡差距的最重要条件。不断提高城市化进程,把农村居民转移到城市中,享受城市的平等待遇,可以有效缩小城乡差距。从各省实际情况看,城市化水平越高,城乡收入差距越少。例如,贵州城市化率只有28.24%,其城乡收入差距高达4.5;上海城市化率为88.70%,其城乡收入差距仅为2.33。有研究表明,城市化率对城乡收入差距的影响系数为-0.0276。由此,如果我国城市化率在10年左右提高10-15个百分点,城乡收入差距将缩小0.28-0.41个点,即未来5年和10年左右城乡收入比分别控制在3.2:1和3:1的可能性非常大。

  5、数量型人口红利的的逐步弱化将倒逼劳动力成本上升,使国民收入分配结构开始向劳动者倾斜。在我国过去30年发展中起到作用重要的劳动力数量优势正在逐步消失,需要尽快培养质量型人口红利,劳动力成本的逐步提高成为一个必然的趋势,对国民收入分配结构形成“倒逼”。上海2006年最低工资标准为750元;2008年则上升到960元,2010年4月起最低工资又要上调15%;广东省最低工资标准则在2010年5月起平均提高21.1%。从这个趋势看,提高劳动者在初次分配中的比重,有强大的经济力量推动。

  6、公共政策的调整使国民收入分配结构调整出现好的苗头。近几年,公共政策,尤其是社会政策的调整,使中低收入群体的状况有了明显改善。例如,农村社会福利体系的逐步建立(农村义务教育经费制度、新型农村合作医疗保险、农村最低救济制度、新型农村养老制度)使广大农民获得了实实在在的收益。有研究表明,基本公共服务对城乡收入差距的影响占30-40%,,这说明公平合理的公共政策调整将在很大程度上缓解收入分配差距的继续扩大。

  7、 发达地区在国民收入分配格局调整上开始先行先试,使这项改革开始积累实践经验。面对内外环境的变化,一些发达地区开始率先在国民收入分配格局上推出大的改革措施,尤其是在社会改革方面走在全国前列。例如,浙江在2008年年中出台了《基本公共服务均等化行动计划(2008-2012)》,五年投入2300亿左右推进基本公共服务均等化;广东省在2009年年底出台了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020年)》,10年间将投入财政资金24812亿元以推进基本公共服务均等化,年均增长15.4%。发达地区的先行先试,不仅有助于加快推进基本公共服务均等化进程,而且对调整区域内的收入分配格局将产生重要影响。

  三、实现国民收入倍增目标重在政策调整和体制创新

  未来几年我国实施国民收入倍增计划有比较好的历史机遇。但与此同时也要看到,现阶段推进收入分配体制改革与其他国家有明显不同。我国国民收入倍增计划实施的重点在于规范国有资源的配置,并以此来推进相关的政策调整与体制创新。

  8、以民富为目标调整国有资源的配置。当前收入分配差距过大的最大问题在于国有资源配置的不合理。第一,调整国有资产布局。当前,收入分配差距扩大的一个重要原因是国有资源在很大程度上配置于市场领域而不是公共领域。着眼于调整国民收入分配基本格局,建议加快国有资源配置的结构性调整。比如,当前相当多的央企涉足房地产开发,这一现象应重新反思。国有资本进入竞争性的房地产,应不以赢利、做“地王”为第一目标,而是明确限定在提供保障性住房和廉租房领域。第二,推进国有资源的税费改革。尽快推进资源税改革,改革国有资源的税费体系,理顺资源性产品的分配格局,改变少数企业享受资源红利的格局。第三,对垄断行业实行收租与分红制度。尽快建立常态化的垄断行业和国有企业收租分红机制。建议将征收“特别收益金”改为征收“超额利润税”,将垄断利润以税收名义收归公共所有,并不断提高国有企业上缴租、税的比重。同时,建立全口径的财政预算体系,尤其是涵盖国有企业的资源使用租金和利润分红。

  9、贯彻“民富优先”,“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。当前,居民收入差距的很大部分来源于财产性收入,亟需通过体制机制创新,贯彻落实中共十七大提出的“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。第一,推进农村集体土地流转制度改革,使农民真正享受到土地资产增值的红利。土地是农民最重要和最主要的财产,建议尽快出台土地物权法配套法规,明晰农村土地产权并赋予农民产权主体的地位,使农民拥有物权性质、可转让的土地使用权,进而保障农民能够充分享受土地流转的增值收益。第二,规范和完善资本市场,保障投资者权益。着眼于居民财产性收入,应积极完善资本市场,建设法治环境,开放理财业务,为社会提供公平、健康的投资理财环境。第三,推行“职工持股计划”,使职工真正享受到企业增值红利。建议“十二五”鼓励中小企业率先探索,让职工无偿或低价获得企业股票,参与分红,条件成熟时在大中企业进行探索。

  10、控制政府财政收入增长速度,调整财政支出结构。当前的财政问题核心不是总量不足,而是结构不合理。第一,建议合理控制各级政府的财政收入增长速度。一方面,预算内财政收入增长速度以不超过上年GDP为宜。另一方面,控制预算外收入规模,尤其是改革地方政府土地出让金管理制度。条件成熟时,直接取消预算外收入制度,使预算外收入、非预算收入全部纳入全口径财政预算管理范围内。第二,调整财政支出结构,使财政支出更多地用于公共服务供给。建议未来10年左右,在基本公共服务均等化方面投入15-50万亿,年均增长5%左右,使基本公共服务均等化水平明显提高,由此大幅度提高中低收入群体的实际收入水平。

  11、 实施“收入阳光化制度”。收入分配之所以成为当前社会矛盾焦点之一的重要原因在于收入的不公开。第一,在控制行政成本的同时,重要的是推进政府预算与支出的公开化,使财政收支置于人大与社会监管之下。第二,规范公务员的工资外收入,全面实施阳光工资制,取消实物分配,将实物分配货币化,消除灰色收入。尤其要取消各级政府和国有企业提供的福利性住房分配制度。第三,加强反腐败力度,杜绝腐败等形成的黑色收入。

  12、把收入分配纳入“十二五”规划,形成对政府的约束性指标。实施国民收入倍增计划迫在眉睫,建议在年内尽快出台系统、具体、操作性强的国民收入倍增计划,并把这些指标作为“十二五”规划内对政府的约束性指标。在此基础上,明确“十二五”国民收入倍增计划政府问责机制。比如,在体制改革进程上的约束,要制定明确的改革时间表。在打破收入分配体制改革的利益因素制约上,要有实质性的举措。

      

  

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