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社会改革

社会精细化治理新路径探索

作者:  时间:2015-03-15

  摘要:社会精细化治理是社会管理和服务方式“微创新”的过程。在“技术-治理”型逻辑的引导下,政府的“精明行政”与其他社会主体能动式参与相结合,在理念创新、流程塑造、标准设置、工具科学化等中微观层面进行持续性改善,调动整个社会的积极力量,化零为整,实现治理的细节化与系统化的有效转换。

  关键词:社会治理;精细化;精明行政;复合治理

  在城市化快速发展的今天,社会结构分化和利益需求多样化给城市公共事务治理带来巨大挑战。然而,受到行政领域粗放式管理思维的影响,中国地方政府在进行社会治理时也惯于运用笼统的、模糊的处理方式,表现为管理浮于表面,标准化程度较低,工作不到位等,导致“大概差不多”、“最后一公里”等问题长期得不到解决。这使得政府既投入了成本,又无法收获预期的治理效果。为克服社会治理中的“木桶短板”效应,必须以“精细化”的理念代替以往粗放式和经验化的管理思维。

  虽然已经有不少研究关注政府的精细化管理问题,但是社会治理领域的精细化并没有得到应有的重视。同时,相关研究过多聚焦于行政系统内部,以“政府精细化管理”的概念替代了“社会精细化治理”,仅仅从行政规范化、评估标准化、流程技术化等管理主义的角度解读社会治理问题,忽视了社会主体在治理过程中的能动作用。那么社会精细化治理的内涵究竟是什么?其中包含着怎样的运行机制?通过何种路径得以有效实践?本文将就上述问题进行探讨。

  刚柔并举:社会精细化治理的双重维度

  “精细化”的理念最早由日本企业在20世纪50年代提出,之后推广到其他国家的企业乃至政府管理领域。精细化管理是通过规则的系统化和具体化,运用程序化、标准化和数据化的手段,使组织管理各单元精确、高效、协作和持续运行的管理方式。①应用到政府行政管理领域,则强调在管理理念、基本方法、技术工具和实际运行四个层面引入精、细、准、严的企业化管理理念,实现降低行政成本,提高行政效率的目的。然而,在社会治理领域若仅以管理主义为导向进行指标监管和考核结构的设计,会导致对量化数字管理的过度迷信,往往容易忽视社会治理工具理性背后的以人为本的价值理性。

  社会治理的精细化不能仅局限于以追求效率为目的流程再造、结构优化等刚性要素,还需包涵人文关怀以及对更好、更精致生活状态的倡导等柔性特征,是刚性管理与柔性服务的结合。从具体的操作层面来看,社会精细化治理的两个维度可以划分为“粗放式”治理思维转换、管理服务细节化和执行框架标准化三个方面。

  思维转换:不以善小而不为。任何领域的体制改革都是对原有关系结构的系统性颠覆,往往伴随着巨大的改革成本和风险,同时在操作时也容易受到原有体制惯性的制约而难以推动。精细化治理则以满足社会需求,增强服务满意度为目标,通过工作流程和服务技术等中观和微观层面的创新,逐步提升治理效果。从实现路径上看,精细化治理不追求颠覆式的改革,而着重于不同细微工作内容深化和方式完善,为达到更高层次的治理状态进行积累。

  思维转变的另一个体现就是塑造服务理念,重视人文关怀。传统的“官本位”行政文化容易导致公共行政过度关注上层权力而忽视基层诉求。为了实现治理结果的精益化,应当对社会问题把握有度,对社会需求及时捕捉,并形成有效的治理形式,以实现“人”的需求作为公共政策制定和社会管理的出发点和最终归宿。因此,在政府的职责范围内,任何有助于改善用户体验的实践都应当予以重视,不以善小而不为。

  管理服务细节化。政府每一个细小的行为都可能通过放大效应突显其社会影响。细节决定成败,往往一个微小的关怀和细致的设计,就能反映社会管理的水平。因此,注重细节在现代政府社会管理过程中显得更加重要。一个运行有序、管理有效的社会,其内在离不开稳定的,细致入微的“毛细血管”为管理和服务活动提供养分和支撑。

  然而,在“重权力归属”的行政运行逻辑下,权力运行过程的具体化和细节性安排往往容易被忽视。这使得虽然有时候结构性的安排已经做到位,但由于背后的流程和具体规范并未明确,导致很多社会建设成果达不到预期效果。以当前多数城市积极修建应急避难场所建设和管理为例,虽然以公园为主要载体的场所“硬件”设施基本成型,但是由于“场所标识缺失”,“宣传不到位”,“内在应急配件(如帐篷、应急厕所、灭火器等)使用方法缺乏标注”等“软件”问题,导致“建好了避难场所,但市民不知道去处也是‘白搭’”②。这种“粗放式”的管理思维使得由于运作细节和规范欠缺而导致政府陷入虽然“有所作为”,但又“所做无为”的困境,使治理效果大打折扣。这就要求在日常管理活动中应当着力于发现和克服社会治理中的“短板”,逐步形成细致入微的管理服务体系,逐步变经验式的治理风格为依据规则、常规化的有序形态。

  执行框架标准化。标准化是政府社会管理精细化的关键问题。③有了标准才能使管理者和服务提供者的工作明确化;有了标准才能将细致的管理理念通过具体的操作规范落实到实践层面;有了标准才能对管理行为和服务效果提供有效的监督和评判依据,促进治理成效的不断更新。任何一个稳定的、有序的管理都离不开对非常规事态的预见和将其转化为常规管理的能力。需要认识到社会治理既要求提供普遍的标准化的服务,又要针对特殊需求提供个性化的服务,这就对管理和服务的细节化和标准化提出双重要求。

  在条块分割的行政背景下,政府职能呈现割裂化和碎片化状态,导致行政过程不畅,进而对社会管理的效率和效果也造成了较大的消极影响。从管理和服务标准化的视角出发,首先是要剔除不必要的行政事务和流程,简化行政程序;其次要形成强制各部门接纳认可的格式化、标准化的统一作业标准,促成规范行政。在操作程序层面,可以通过建立信息互联平台,破除参与治理各方的信息鸿沟,减少沟通成本。

  “技术—治理”型逻辑:社会精细化治理内在机制

  社会精细化治理刚性管理和柔性服务的内涵使其运行适应了“技术—治理”④型逻辑。既包括以管理和技术为导向的精明行政,也离不开其他社会主体的参与和互动,是治理的主体关系结构重塑基础之上的技术革新与机制创新过程。政府理念的前瞻性成为了治理思维和服务方式转变的源头;行政系统内部进行的流程再造、管理技术化、方式灵巧化等旨在实现“精明行政”的努力,有助于转变政府管理和服务理念和方式,对社会治理的规范化与细节化带来积极“行政溢价”;此外,行政系统外部的专业知识分散化与现代社会资本的积累将凝聚更多的社会主体参与社会治理,以“社会服务社会”的方式填补管理和服务的空隙。

  触发机制:政府理念的前瞻性。理念创新是社会创新的源头,政府创造性的行政理念成为了社会治理创新的“扳手”。重视“细节文化”的行政理念和治理思维将成为一系列技术化、标准化、细节化社会治理的启动装置。政府突破粗放的行政文化桎梏的各种努力,都是在向社会释放积极信号,有助于带动社会树立重视细节,追求更好、更精致的治理理念。

  价值理念的重要作用还体现在诸如杭州市政府提出的“让我们生活的更好”理念,提供了可理解的、可共建的、精益求精的生活与工作方式。在同一个价值理念的引导下,“我们”不断交流、不断沟通、不断提升努力,为着“更好的”、更为精致的生活图景而相互理解,共同建构。

  动力机制:精明行政的引导。精明行政要求创造性地处理政府、市场、社会、公民等不同主体的关系,整合利用各种不同的资源,积极主动地发现诉求,并通过内部流程再造等构建全新的行政服务体系,借助新技术和新媒体的强大提取、分析和传播能力,提供贴近行政客体需求的高品质行政管理和行政服务的新公共行政。⑤精明行政的“行政溢价”效应将会引导社会治理向方式灵巧化,工具科学化,评估标准化等技术层面转变。

  第一,治理手段灵巧化,通过吸收公共参与降低治理成本。现代社会治理不能再囿于传统的简易粗浅的手段,否则既达不到既定的治理效果,也会由于公众抵抗和反感而增加双方沟通的交易成本,导致总体公共治理难度加大。除了通过政府自身在行政流程、组织协调和执行力提升等方面的改进之外,还可以通过吸收社会参与,抵消政府支出,并提供接近地气的“金点子”等,以社会服务社会的方式最大限度地实现服务“无缝对接”。

  第二,以互联网和物联网为代表的现代信息技术为治理的精细化提供技术支撑。一方面,信息网络平台提升了公共管理和服务的可及性与便捷性。网络的普及大大延伸了公共管理和服务的触角,实现了居民需求与公共服务的零距离无缝对接。另一方面,信息技术则提升了社会管理的准确性。

  第三,立体的绩效评估体系为治理的精细化提供规范化的执行框架。社会公众参与的考评制度,不断督促被考评单位关注细节,寻根溯源,查找不足,改进工作。在多元化的考评主体的立体化监督之下,公共行政必须努力实现运行的规范性与有效性,这促进了政府部门间的良性竞争。

  关联机制:专业知识的分散与互补。知识和技术的专业化程度加深为更加精确到位的社会管理和服务提供了条件。同时,知识储备的分散化趋势打破了由政府垄断社会治理所需的信息、知识、技术等资源的局面,这就使得任何一个社会主体都很难仅凭借自身的知识全方位的应对社会问题。知识分散性促成了相互依赖的网络关系,通过互动这一中介变量,将零散的知识技术整合为细密的智慧网络,平衡了有限理性下主体知识的地位差异。

  社会精细化治理的最终目标不局限于某个领域或某项服务的细微调整,更在于通过每个精致的管理活动提升社会整体治理水平。知识互补与整合的诉求将有助于推动行动主体多元、主体关系平等、制度结构规范、利益网络兼容的“共治”型社会治理结构。⑥在这种新型治理结构之下,多种治理资源和包括信任、合作在内的社会资本将得到有效积累,而政府通过与各领域精英与民间能人的交流,吸收更具专业性的个性化的意见,一方面及时调整完善社会管理内容和方式;另一方面有效沟通减少治理当中的抵抗情绪,在一定程度上降低了治理成本,提升社会管理的效率。

  “化零为整”:社会精细化治理的提升思路

  以基层创新延伸治理的纵向空间。基层是社会创新的前沿阵地,而社区作为民众基本生活和频繁互动的场所,更是成为探索新型治理方式的一线。针对当前社会治理存在的纵向深度不足,服务难以到位的问题,可以利用基层进行有限成本“试错”的途径,激发民间能人巧匠的创造性与积极性,在不断尝试、调整的过程中,逐步“缝合”当下社会治理的漏洞。

  第一,发挥社区委员会承上启下的连接作用。在中国,社区处于国家权力的末梢,成为政府组织秩序与社会自发秩序的节点。在公共政策、公众的生活秩序和社会组织的利益等多重关系交错的空间中,社区行政精英们更加容易发掘当下社会治理的漏洞,并从治理实践和民间活动中找到相应填补方式,更容易实现社会创新。

  第二,重视社区群众组织横向沟通的协调作用。社区中具有共同爱好和诉求的人们由于生活空间的相近而容易结合到一起,形成居民自我服务、自我管理的群众组织。这些组织在心理慰藉、文化娱乐、生活帮扶等领域提供了政府无法提供的服务。通过组织间日常沟通与合作,组织与个人的接触与互动,在一定程度上打破“陌生人”隔阂,提升了社区公共活动开展的容易程度。

  第三,推动社区的建设与发展,离不开政府部门工作方式的转变。改变传统以指标为主的价值体系和指令式的工作方法,改变集权式地将大量社会管理和公共服务的事务下移的倾向。对社区协助办理的行政事务进行梳理,避免给社区工作者带来沉重的行政工作负担。同时,推动政府与社区展开契约式合作,让渡出社区的自治空间。

  以信息化技术沟通治理的网络散点。第一,利用网络技术平台重塑业务流程,提升工作效率。呈现在网络上的组织结构必然是经过繁琐环节的去除以及单元的优化整合。经过重塑后的业务流程,不仅能把每个人的工作潜能调动起来,还能加大事后监督的力度,强化管理责任,有效提高工作速度。

  第二,促进信息和流程的公开,增进信息共享。网络的推广应用提升了信息的扩展性,在更加透明和公开的网络信息平台上,不同治理主体的相对优势会突显出来,这为更好的服务与更持久的合作奠定了基础。

  第三,推进公共服务供给的高效化与智能化。在影响行政效率的诸多因素中,科学技术因素无疑占据着重要的地位。网络技术平台不仅使政府、企业和其他社会组织由传统柜台式服务向网络化服务转型,而且促使各主体内部机构和服务进行整合与重组,驱使其运作方式由原来的技能型向智能化转变。

  全面提升绩效评估的标杆与撬动作用。第一,以绩效为导向实现管理成本精算化与结果优化的结合。改进目标管理方式完善绩效评估体系,逐步实施精细化管理,将考核目标进行细化和适度指标化,突出考核目标的战略性,同时加强过程管理,实现绩效考评动态化,有利推进政府效能提升。

  第二,以特色创新目标绩效考核为抓手,不断推动社会治理创新的新局面。绩效考核有助于推动政府部门间的良性竞争。各地各部门在创新创优导向激励下,通过理念引导、体制机制再造、技术革新、公民参与,在提高执政能力、优化发展环境、破解民生问题等方面不断有新的突破。

  第三,以回应性考评制度的建立,提升政府对公众诉求的回应能力。在绩效考评中,通过引入公民评价,把民众满意度作为检验管理和服务各组织部门工作好坏的根本标准,把社会外部评判压力转化为部门内部改进动力,促使行政工作者“重心下移”,关注切实的民生需求,有助于增强服务意识与责任意识。

  【注释】

  ①刘明君,刘天旭:“精细化管理与基层政府治理创新—以桃园模式为例”,《甘肃社会科学》,2010年第4期。

  ②《瞭望》新闻周刊:“探访都市应急避难场所”,转载自新华网:http://news.xinhuanet.com/politics/2012-08/13/c_123577329.htm。

  ③麻宝斌:“政府社会管理精细化初探”,《北京行政学院学报》,2009年第1期。

  ④渠敬东,周飞舟,应星:“从总体支配到技术治理”,《中国社会科学》,2009年第6期。

  ⑤邹宗根:“‘微创新’:行政改革的路径探索”,《云南社会科学》,2013年第3期。

  ⑥倪咸林:“社会复合主体:城市公共治理的结构创新”,《南京师大学报》(社会科学版),2013年第2期。

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